Постсоветская демократия

Аналитика

Нет идеальных и неидеальных  избирательных систем, существование каждой из них обусловлено как историей развития политической системы государства, так и его специфическими политико-географическими свойствами. В статье раскрываются способы функционирования этих систем, методы их регулирования и контроля, а также альтернативные формы реализации демократических принципов, существование которых (в силу незнания или намеренного игнорирования) остаются без внимания некоторых субъектов международного права. 


 

Существование государств невозможно без создания системы государственного управления. Реализация функций государственного управления предусматривает формирование системы власти, которая выражая волю большинства населения страны, принимает и реализует решения обязательные для всех. Механизмы формирования такой системы прошли долгий эволюционный путь, и к настоящему времени общепринятой и максимально распространенной в мире является концепция выборной демократии.

Таким образом, современная демократия часто отождествляется с избирательным процессом, который, по сути, и по форме, становится ее краеугольным камнем. Выборы, являясь важнейшей демократической процедурой, обеспечивают успешное функционирование политических систем, отдельных партий и объединений граждан и одновременно являются отражением существующей общей партийно-политической системы государства. Особенно важно отслеживать процесс становления партийно-политических систем в трансформирующихся государствах, к числу которых относятся государства-участники СНГ. В настоящее время в состав СНГ входят десять государств.

Кроме того, ассоциированным членом организации является Туркменистан. Все эти страны, ранее входившие в состав СССР, имеют политические системы с двадцатилетней историей, формирование которых еще продолжается. Несмотря на то, что изначальные, стартовые, условия, в которых находились государства-участники СНГ на момент обретения независимости и начала развития национальных политических и избирательных систем были весьма схожими, к настоящему моменту можно отметить широкое разнообразие применяемых избирательных систем и технологий, а так же конфигураций политико-административной системы.

Избирательные системы в странах СНГ

Среди стран СНГ нет двух с одинаковой избирательной системой. Система избирания главы государства путем прямых всеобщих выборов одно время была общей для всех стран СНГ, но в 1996 году Республика Молдова перешла на избрание Президента Республики Парламентом, сделав и данную практику дифференцированной. Попытка возврата к прямым президентским выборам в Молдове в 2010 году успеха не имела. Парламенты стран СНГ не только избираются по-разному, но и сильно отличаются друг от друга, как количеством палат (общей структурой), так и числом депутатов (нормой представительства). В странах СНГ можно встретить как однопалатные национальные парламенты, так и состоящие из двух палат.

В соответствии с общепринятой мировой практикой и Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств одна из палат такого парламента обязательно избирается путем всенародного голосования. Верхняя палата в двухпалатном парламенте, как правило, является палатой регионального представительства, но в каждом государстве принципы ее формирования различны.

Разнообразие применяемых в странах СНГ избирательных систем на всеобщих парламентских выборах позволяет сделать только общую классификацию, потому что в каждой стране избирательная система уникальна и неповторима. В Азербайджанской Республике, Республике Беларусь и Республике Узбекистан парламенты избираются при помощи мажоритарной избирательной системы, когда голосование происходит по одномандатным округам за отдельных кандидатов. Пропорциональная избирательная система применяется в Республике Молдова, Республике Киргизия и Республике Казахстан. Республика Армения, Республика Таджикистан, Россия и Украина используют при выборах Парламента смешанную избирательную систему.

При этом общей чертой этих стран является использование независимой модели смешанной системы, когда голосование по мажоритарным округам и партийным спискам подсчитываются независимо и не оказывают влияния друг на друга. Столь широкое разнообразие действующих избирательных систем при одинаковых стартовых условиях свидетельствует о том, что в каждом государстве выбирается своя оптимальная конфигурация избирательной системы. Кроме того, это разнообразие свидетельствует о том, что в государствах СНГ происходит активный поиск оптимальной избирательной системы, который зависит как от общей политической системы страны, которая все более явно подчеркивает ее исторические, культурные и политические особенности, так и от конкретного момента в ее развитии, связанные с существующими в тот или иной момент угрозами и вызовами.

Эволюция избирательных систем

Следует отметить, что к моменту обретения независимости в каждом государстве СНГ действовали Советы народных депутатов, избранные по мажоритарной системе. Создание существующего сейчас разнообразия было бы невозможно без интенсивного реформирования избирательной и административно-политической системы. При этом в разных странах СНГ изменения протекали по-разному. В ряде стран СНГ реформы избирательной системы и административно-политического устройства прошли быстро и созданные институты и системы выборов успешно функционируют, при этом продолжается их развитие.

В то же время другие страны прошли через масштабные реформы избирательной системы и, даже, через кардинальную перестройку системы органов представительской власти и принципов их формирования. К первой группе стран можно отнести Азербайджанскую Республику, Республику Армения, Республику Беларусь и Республику Молдова, которые достаточно быстро после обретения независимости пришли к современной конфигурации Парламентов и избирательных систем.

Существующие сейчас избирательные модели были применены уже на первых выборах после прекращения полномочий Советов, избранных во времена СССР. При этом единства этого выбора не наблюдается – в Азербайджане и Беларуси действует мажоритарная система, в Молдове пропорциональная, а в Армении – смешанная. При неизменности общей концепции смешанной избирательной системы в Армении, менялось количество депутатов Парламента и соотношение между мажоритарной, и пропорциональной компонентами.

Так в 1995  году из 190 депутатов 150 избирались по мажоритарной системе, а 40 – по пропорциональной при 5% барьере. В 1999 и 2003 годах из 131 депутата 56 избирались по мажоритарной системе и 75 – по пропорциональной при 5% барьере. В 2007 и 2012 годах из 131 депутата 41 избирался по мажоритарной системе и 90 по пропорциональной. Данный пример хорошо иллюстрирует, как найдя определенную форму организации выборов, государство вносит в нее определенные изменения. В то же время Молдова, Беларусь и Азербайджан не вносили изменений в свои избирательные системы. Вторую группу стран представляют Казахстан, Россия и Украина, где так же достаточно быстро сформировались современные политические системы, но за время независимости они претерпели значительные изменения.

В Казахстане после истечения срока полномочий избранного еще в СССР Совета народных депутатов, роспуска первого профессионального парламента и принятия новой конституции был учрежден двухпалатный парламент, нижняя палата которого – Мажилис – избирается всенародным голосованием. В 1995 году Мажилис состоял из 67 депутатов, избираемых по мажоритарной системе. В 1999-2004 годах число мест в Парламенте увеличилось до 77, а избирательная система стала смешанной (10 депутатов избирались по партийным спискам). С 2007 года выборы в Мажилис проводятся по пропорциональной системе, так же в парламенте зарезервированы места для депутатов от Ассамблеи народов Казахстана. Общее число депутатов увеличилось до 107, 98 из которых избираются по партийным спискам, а девять – Ассамблеей народов Казахстана.

Необходимо отметить, что данная практика достаточно уникальна, и ее внедрение можно рассматривать как попытку внесения многонационального компонента в парламент. В России при неизменной численности депутатов в 1993-2003 годах Государственная Дума (нижняя палата парламента) избиралась по смешанной системе (225/225) сроком на четыре года, проходной барьер для партийных списков составлял 5%. В 2007-2011 годах все депутаты избирались по пропорциональной системе с 7% барьером. С 2011 года срок полномочий увеличен до 5 лет, также появились дополнительные места для партий, набравших более 5% голосов избирателей (5-6% голосов 1 место в парламенте, 6-7% – 2 места в парламенте).

С 2016 года планируется возврат к смешанной системе (225/225) избрания депутатов. Верховная Рада Украины избиралась в составе 450 депутатов в 1994 году по одномандатным округам (за весь срок полномочий Рады ни разу не были избраны все депутаты), в 1998 и 2002 годах выборы проводились по смешанной системе (225/225) при 4% избирательном барьере. В 2006 и 2007 годах выборы проводились по пропорциональной системе при 3% барьере, а в 2012 и 2014 годах выборы снова проводились по смешанной системе (225/225), но при 5% барьере для партий. Киргизия, Таджикистан и Узбекистан составляют третью группу стран СНГ, в которых за период независимости административно-политическая система претерпела кардинальные изменения, вызвав тем самым изменения избирательной системы страны.

В Киргизии с 1991 по 2007 год функционировал двухпалатный парламент в составе Законодательного собрания (35 мест первоначально, 60 мест с 1998 года) и Собрания народных представителей (70 мест первоначально, 45 мест с 1998 года). В 2007 году Парламент был преобразован в однопалатный, при этом количество депутатов возросло до 90, а в 2010 до 120 человек. Одновременно с переходом к однопалатному парламенту избирательная система была изменена с мажоритарной на пропорциональную. В Таджикистане в 1995 году прошли выборы в однопалатный Парламент, состоящий из 181 депутата, избравшихся по мажоритарной системе.

В 1999 году по результатам референдума Парламент был преобразован в двухпалатный, а нижняя палата, состоящая из 63 депутатов стала избираться по смешанной системе – 41 депутат по одномандатным округам и 22 – по партийным спискам. В Узбекистане в 1995–2005 годах функционировал однопалатный парламент, состоящий из 250 депутатов, избираемых по мажоритарной системе. Принятие в 2002 году поправок в Конституцию привело к созданию двухпалатного парламента, нижняя палата которого состоит из 150 депутатов, избираемых по мажоритарной системе.

Помимо масштабных изменений административно-политической и избирательной системы, таких как упомянутые реформы парламентов и смены избирательных систем в странах СНГ активно идет поиск оптимальных фильтров и барьеров внутри принятой избирательной системы с целю ее тонкой настройки с учетом национальных особенностей и реалий жизни. Основными элементами такой настройки являются фильтры, устанавливаемые при регистрации кандидатов и списков, такие как денежный залог и/или сбор подписей и барьеры, действующие при пропорциональной избирательной системе.

Роль обоих этих инструментов заключается в отсечении от избирательного процесса тех, кто априори не имеет ни малейших шансов на успех, но их участие в выборах затруднит избирателям осознанный выбор, ставя тем самым под угрозу принцип подлинных выборов. Столь обширный перечень изменений, произошедших в избирательных практиках государств СНГ за достаточно короткий промежуток времени свидетельствует об интенсивном поиске оптимальной модели парламентаризма в государствах СНГ. При этом данная разноуровневая и разноскоростная трансформация убедительно доказывает, что нет универсального рецепта, и то, что хорошо подходит одним государствам оказывается неприменимо или нефункционально в других.

Факторы трансформации избирательных систем

С самого начала становления на путь демократии страны СНГ придерживаются политики открытости в избирательных вопросах. Участие в наблюдении за выборами национальных наблюдателей, как и приглашение международных мониторинговых миссий, позволяет показать, что избирательные процессы в странах СНГ проходят открыто и гласно. При этом участие в наблюдении за выборами мониторинговых миссий из государств-участников СНГ делает возможным не только оценку выборов в той или иной стране плюралистичной, учитывающей взгляд не только из Европы, но и из Евразии, а также позволяет нам обменяться опытом проведения выборов, преодолении проблем и решении затруднений.

Стоит отметить, что национальное законодательство о выборах в странах СНГ и Конвенция о стандартах демократических выборов закрепляют права наблюдателей, как национальных, так и международных. Это обеспечивает максимальную открытость избирательного процесса и гарантирует, 2015 наблюдателям возможности по всесторонней объективной оценке избирательного процесса. Поскольку постсоветские государства не мели опыта проведения свободных демократических выборов, то на вооружение были взяты практики и примеры, апробированные в других странах.

Большую роль в становлении избирательного законодательства стран СНГ сыграла Комиссия Совета Европы «За демократию через право» («Венецианская комиссия»), которая является независимым органом юридической экспертизы и оказывает странам Совета Европы поддержку по экспертизе законопроектов, в том числе о выборах. Существенный объем практических рекомендаций по улучшению организации избирательного процесса страны СНГ получают от ОБСЕ/БДИПЧ – специализированного органа по мониторингу и поддержке развития демократии. В то же время сами страны СНГ не остались в стороне от процесса наблюдения и обмена опытом. В Секретариате МПА СНГ создан Международный институт мониторинга развития демократии (МИМРД), в задачу которого входит наблюдение за выборами в странах МПА СНГ и содействие обмену опытом и лучшими практиками с учетом национальных особенностей наших государств.

Выдающимся достижением стран СНГ стало принятие Конвенции (юридически обязывающего международного документа) о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах СНГ в 2002 году. Следует отметить, что выборы на пространстве СНГ отличаются высокой активностью избирателей. При этом законодательство стран СНГ, как и в большинстве стран мира, предусматривает право, но не обязанность граждан участвовать в выборах. Практически на всех, проведенных на пространстве СНГ выборах явка превышала 50%, хотя, как нам известно, из зарубежного опыта, подобные цифры не часто встречаются при голосовании в странах Европейского Союза (например, явка на последних выборах в Европарламент немногим превышала 40%).

В значительной мере такой феномен можно объяснить психологическим эффектом, когда переход к демократии воспринимался гражданами как путь к лучшему будущему. Право участвовать в политической жизни, голосовать на альтернативных выборах вызвало у граждан энтузиазм по отношению к политическому процессу в целом и выборам в частности. Свидетельством этого также может быть огромное число партий, участвовавших в выборах в первые годы независимости. Кроме того, исторически сложившаяся на пространстве Российской Империи, а затем Советского Союза патерналистская модель государственности, в отличие от либеральной модели, сформировавшейся в англо-саксонских странах, весьма прочно укоренилась в сознании людей. Это приводит к повышенным ожиданиям от государства решения им всех проблем общества. В такой ситуации интерес к вопросам государственного устройства и управления, а, следовательно, и выборам, оказывается на высоком уровне. Кроме того опыт централизма и слабые традиции местного самоуправления создают повышенный интерес к общенациональным выборам, тогда как местные выборы пользуются меньшей популярностью.

С течением времени, однако, значительная часть граждан государств-участников СНГ пришла к выводу, что выборы сами по себе (просто фактом своего регулярного прохождения) не могут решить существующие проблемы в обществе. Активное использование зарубежного опыта позволило странам СНГ в ускоренном режиме пройти тот путь развития избирательных технологий, который у стран традиционной демократии занял более столетия.

В настоящее время можно констатировать, что с точки зрения правового обеспечения и технической организации выборы в странах СНГ организованы не хуже, а иногда и лучше (более четко и детально) чем в странах традиционной демократии. Фактически страны СНГ по уровню технико-организационного обеспечения выборов не отстают от пионеров избирательного движения, а в таких вопросах, как работа с избирательными списками ряд стран СНГ можно отнести к передовым. Так же следует отметить существенные успехи в защите избирателей от «похищения» их голосов и обеспечении равного избирательного права. В странах СНГ хорошо разработана система идентификации избирателя при допуске к голосованию. Законодательно закреплены правила, устанавливающие процедуру проверки личности избирателя, перечни необходимых документов, удостоверяющих личность, механизмы предотвращения повторного голосования или голосования за других лиц. В то же время проведение выборов это не только процедура, но и выражение существующей в стране политической культуры.

Традиции политической борьбы, сосуществования стабильных партий формируются долго. Ряд стран прошли по этому пути, испытав различные проблемы, и столкнувшись с трудностями. Изучая их опыт развития, странам СНГ необходимо постараться избежать тех проблем, которые они испытали. Просвещение граждан в области политического процесса, механизмов функционирования партийно-политической системы, поможет избежать чужих ошибок и добиться результата в более сжатые сроки. Построение в государстве эффективной политической системы, которая обеспечивает баланс интересов различных социальных, этнических и т.п. групп общества, возможно при условии взаимного уважения различных точек зрения, озвучивания и обсуждения различных взглядов на стоящие перед обществом вызовы.

Одним из весьма эффективных инструментов реализации такого процесса являются политические партии, которые, выражая интересы определенных слоев и групп общества, отстаивают их в дискуссии между собой и представляют гражданам спектр мнений, существующих в обществе. В ходе выборов такие партии, соперничая за места в парламенте, определяют доминирующие в обществе запросы к системе государственной власти, а желание партии сохранить свое представительство будет подталкивать ее к приложению максимальных усилий по выполнению своей предвыборной программы. При определенной конфигурации избирательной системы, чаще всего при мажоритарном голосовании с широкими возможностями самовыдвижения (например, как в Беларуси), почвы для формирования сильных политических партий может не оказаться.

Однако естественное стремление людей к отстаиванию своих интересов может реализовываться и в других формах. В Беларуси активность общества по вопросам государственной жизни выражается через общественные организации и профсоюзы, которые многочисленны и имеют  существенное влияние на политические процессы. Подобное замещение структур при сохранении функций, а то и расширении, по сравнению с политическими партиями, никак нельзя рассматривать как недостаток, а только как специфику развития общественно-политических процессов в данном конкретном обществе в конкретный момент времени. В целом, хотелось бы отметить, что государства входящие в СНГ, сформировали самобытные и достаточно эффективные электоральные системы, продолжающие развиваться и совершенствоваться.


 

По материалам: Баранов А.В., Амбурцев Р.А., Раскин И.В. «Трансформация электоральных систем государств-участников СНГ»  //В мире научных открытий № 5.7(65): научный журнал, социально-гуманитарные науки/ Красноярск, 2015