Причины и последствия конституционного референдума в Казахстане

5 июня 2022 года в Казахстане состоялся республиканский референдум по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан. Ему предшествовали изменения во властной вертикале страны, начавшиеся после событий января 2022 года, когда в нескольких городах произошли массовые беспорядки, приведшие к введению чрезвычайного положения и миротворческой операции Организации договора о коллективной безопасности. 

Причины январских событий различны по своей природе: внутристрановые проблемы социального расслоения и распределения материальных благ, экономическая стагнация вызванная мировой пандемией и ростом цен на товары и услуги, коррупция во властных структурах, усталость населения от «старой» политической элиты, связанной с Первым президентом страны. Вдобавок, как сейчас становиться все более очевидно, это и попытка внешних игроков переключить внимание России с украинского направления, создав новый очаг нестабильности и хаоса в Евразии.

В результате январских событий начались радикальные изменения внутри правящих элит Казахстана. В частности, пост главы Совета безопасности Казахстана покинул Первый президент Казахстана Елбасы Нурсултан Назарбаев, были прекращены полномочия родственников и ближайших сподвижников Назарбаева на руководящих постах в государственных структурах и крупных компаниях. 

Отправной точкой для начала политической модернизации Казахстана стало Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана 16 марта 2022 года. Отметим, что предыдущее Послание главы государства, состоявшееся 1 сентября 2021 года, затрагивало политическую повестку, но с большим акцентом на социально-экономическую составляющую. На фоне имеющихся противоречий в Казахстане для руководства государства стало важным «реабилитироваться» в глазах народа, перезагрузить политическую систему страны и, по сути, перейти ко «Второй Республике». 

Изменения и дополнения в Конституцию страны

На республиканский референдум 5 июня 2022 года, был вынесен вопрос «Принимаете ли Вы изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, изложенные в проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», опубликованном в средствах массовой информации 6 мая 2022 года?».

Вносимые в Коституцию изменения можно условно разделить на «популистские», связанные с ограничением для Президента страны, «пропагандистские» направленные на укрепление демократического имиджа страны и ее руководства и «реальные», которые собственно и показывают контуры «Второй республики» Президента Токаева.

К «популистской» части положений следуют отнести исключение из конституции упоминания про Первого Президента Страны и ограничения, связанные с правами и обязанностями Президента страны, носящие в условиях постсоветских демократий больше формальный характер:

исключение из Конституции статьи 46, указывающей, что статус и полномочия первого Президента Республики Казахстан определяются Конституцией Республики Казахстан и конституционным законом;

запрет на членство в политических партиях для Президента Республики Казахстан, председателя и членов Конституционного суда, судей Верховного суда и иных судов, председателя и членов Центральной избирательной комиссии, председателя и членов Высшей аудиторской палаты, военнослужащих, работников органов национальной безопасности, сотрудников правоохранительных органов Республики Казахстан;

запрет одному и тому же человеку более двух раз подряд избираться Президентом Республики Казахстан;

запрет близким родственникам Президента занимать политические должности, руководящие должности в квазигосударственном секторе;

лишение Президента Республики Казахстан права отменять решения акимов областей, городов республиканского значения и столицы страны.

Ограничения, налагаемые на главу государства направлены на смещение фокуса общественного внимания с роли президента в управлении внутриполитическими делами на его формальную руководящую роль в государственном строительстве, что скорее является психологически обоснованным. Такие изменения и дополнения в Конституцию говорят о поставленной Токаевым задаче деперсонализировать политический режим Казахстана (в официальной прессе это названо «окончательный переход от суперпрезидентской модели к президентской республике»). При этом Президент сохраняет все механизмы управления и уровень влияния на принятие решений во всех ветвях Казахстана. 

«Пропагандистская» часть реформы включают в себя запрет смертной казни, моратория на которую введен в стране с 1 января 2004 года, и новую редакцию статьи 6, указывающей, что отныне земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы принадлежат народу, а не «находятся в государственной собственности».

К «реальным» (существенным) изменениям в политической системе страны относятся положения, связанные с изменением избирательной системы страны, судебной реформой, созданием новых и реформированием старых институтов государственной власти.

Особого внимание заслуживает смена типа избирательной системы: введение смешанной избирательной системы при выборах депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан (пропорционально-мажоритарной) вместо ныне действующей пропорциональной, сокращение числа депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан со 107 до 98 человек, исключение квоты Ассамблеи народа Казахстана.

Так же сокращается президентская квота в Сенате с 15 до 10 депутатов, 5 из которых рекомендованы Ассамблей народов Казахстана, маслихаты избираются по мажоритарной системе.

В будущем, на наш взгляд, данные изменения обеспечат снижение влияния политических партий на принятие политических решений, то есть фактически Казахстан отходит от ранее избранной западной партийной модели демократического развития. 

В рамках судебной реформы воссоздается Конституционный суд, прекративший свою работу в ходе конституционного кризиса 1995 года.

При этом Председатель Конституционного Суда и Председатель Высшего Судебного Совета назначается Президентом с согласия Сената Парламента.

Создание нового органа государственного управления — Высшей аудиторской палаты, выполняющей функции счетной палаты и заменяющей ныне действующий Счетный комитет Республики Казахстан, свидетельствует о переходе к более жесткому учету и контролю финансовой и хозяйственно-экономической деятельности министерств, ведомств и других государственных учреждений страны. Кроме того, может встать вопрос о привлечении гражданского общества к мониторингу деятельности нового органа.

Важной стороной политической модернизации выступает усиление формальных позиций Уполномоченного по правам человека Республики Казахстан, ликвидация должности государственного секретаря, который заменяется на государственного советника.

Несмотря на снижение влияния политических партий в законодательной власти, роль парламента в государственном управлении и судебной системе усиливается. 

Результаты республиканского референдума

На всенародном голосовании 5 июня 2022 года по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан приняло участие 7 985 769 человек, или 68,05% от числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме (общее число граждан Республики Казахстан, имеющих право участвовать в референдуме – 11 734 642), что позволило считать республиканский референдум состоявшимся. 

Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, были приняты: за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании (6 163 516 или 77,18 %), не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столице. Число граждан, проголосовавших за отрицательное решение вопроса, вынесенного на референдум – 1 490 470 человек.

В региональном разрезе особо отметим ситуацию по голосованию в городе Алматы, являющегося одновременно центром массовых беспорядков в январе 2022 года и родным городом нынешнего Главы государства.

Самая низкая в стране явка (33 %) жителей «южной столицы Казахстана» окончательно развеяла стереотип относительно высокого уровня политической активности алматинцев, при этом наблюдался и самый низкий процент (68 %) проголосовавших за поправки, что подтверждает оппозиционность старой столицы.

Такой уровень явки может объясняться следующими причинами: 

• Недоверие со стороны части горожан к заявлениям руководства страны о реальной либерализации и модернизации политической жизни страны и значимым переменам. 
• Важным фактором, определившим результаты явки в Алматы, стало то, что на предыдущих избирательных кампаниях работников бюджетной сферы принуждали голосовать, запугивая санкционными мерами. В текущей кампании референдума подобных действий со стороны властей замечено не было. Таким образом, нужно говорить не о низкой явке на данном референдуме, а о завышенной на предыдущих электоральных процессах. 
• Еще одно объяснение столь низкой явки алматинцев в сравнении с явкой жителей других регионов Казахстана связано с процедурными бюрократическими аспектами, а именно с открепительными удостоверениями (невозможность проголосовать не по месту прописки). Это ставит вопрос о продвижении дистанционного электронного голосования в Казахстане, способного существенно повысить доступность волеизъявления граждан.

В целом референдум показал лояльность общества Казахстана к предложениям Президента по реформированию политической системы как основы функционирования управления во всех сферах общественной жизни Казахстана.

Выводы

Очевидно, что текущей процесс политической модернизации Казахстана в самом начале политических реформ, не позволяет говорить о четком и понятном образе будущего Казахстана. Речь может идти об изменениях во внутривластных отношениях, перераспределении влияния, ключевых постов. При этом, предложенные поправки по изменению политической системы не затрагивают проблемы бюрократизации политико-административной системы.

Важным решением Президента страны стало создание Национального курултая с целью повышения возможностей участия населения в работе государства, в состав которого войдут представители различных слоев общества, авторитетные и активные граждане. Первое заседание Курултая состоится 16 июня в новообразованной области Улытау (Ұлытау). 

В состав данного консультативно-совещательного органа войдут депутаты Парламента, представители Ассамблеи народа Казахстана, гражданского общества и политических партий, предприниматели и видные эксперты, а также члены региональных общественных советов. Вопросы развития правоохранительной и судебной систем Президент Касым-Жомарт Токаев намерен представить в своем выступлении на открытии очередной сессии Парламента в сентябре.

Следующим этапом реформирования политической системы Казахстана станет обновление законодательной власти посредством внеочередных парламентских выборов, которые могут быть назначены на осень 2022 года. 

Январские события этого года не только проявили социально-политическую напряженность в Республике, но и обозначили новый политический вызов в виде будущей политической непредсказуемости в Казахстане. Все разговоры об успешном транзите, состоявшемся вследствие мирной передачи власти представителю другого клана внутри Старшего жуза оказались несостоятельными.  

Отход символа казахстанской государственности – первого президента страны Нурсултана Назарбаева и его команды от прямого политического управления страной создал идейный вакуум в условиях новых глобальных угроз. В этом смысле роль Токаева как эффективного «менеджера» имеет ключевое значение для преодоления продолжающейся неопределенности в выборе проекта будущего для Казахстана, при этом нацеленность на социальное развитие может дать новый ресурс социально-экономической и политической стабильности в современных условиях. 

Приложение

Об истории референдумов в Республике Казахстан. В Республике Казахстан с момента обретения государственного суверенитета дважды проводились республиканские референдумы. 29 апреля 1995 года состоялся референдум по вопросу о продлении полномочий Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева до 1 декабря 2000 года. Ему предшествовал конституционный кризис, связанный с обвинением ЦИК Республики Казахстан в нарушениях при проведении парламентских выборов в Абылайхановском избирательном округе. В соответствии с постановлением Конституционного Суда: «Введенная Центризбиркомом методика подсчета голосов не только повлекла массовое нарушение конституционного принципа “один избиратель — один голос”, но также могла исказить итоги выборов». Таким образом, законность деятельности депутатов однопалатного парламента (Верховного Совета) Республики Казахстан, избранного по итогам выборов 7 марта 1994 года, была поставлена под сомнение. 6 марта 1995 года Верховный Совет по решению Конституционного Суда был распущен. 

Затем Президент Республики Казахстан подписал Указ «О мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда от 6 марта 1995 года», Правительство Республики Казахстан в полном составе подало в отставку, которая была принята Президентом. В соответствии с законом Казахстана о временном делегировании Президенту дополнительных полномочий Нурсултан Назарбаев назначил премьер-министра и поручил ему сформировать правительство, а также принял отставку ЦИК Республики Казахстан. С целью стабилизации политической ситуации в стране 29 апреля 1995 года в Республике Казахстан был проведен республиканский референдум по продлению полномочий Президента Нурсултана Назарбаева до 1 декабря 2000 года. В списки участников референдуме были внесены 9,1 млн граждан страны. В пользу данного решения высказалось 95,46% избирателей, при этом явка составила 91,26%.

Второй республиканский референдум — по принятию новой Конституции Республики Казахстан — состоялся 30 августа 1995 года в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 28 июля 1995 года № 2389. Данная Конституция заменила действовавшую с 1993 года Конституцию Республики Казахстан, принятую на IX сессии Верховного Совета Казахстана XII созыва 28 января 1993 года. 

Принятию Основного закона предшествовало широкое обсуждение проекта Конституции гражданами Республики Казахстан. В общей сложности состоялось около 33 тыс. коллективных обсуждений проекта Конституции, в которых приняли участие более 3 млн граждан. Во время обсуждений было внесено почти 30 тыс. предложений и замечаний. В 55 из 98 статей первоначального проекта Конституции было внесено свыше 1100 поправок и дополнений. Явка на референдуме 30 августа 1995 года составила 90,6% граждан, внесенных в списки. В поддержку принятия новой Конституции выступили 90% избирателей, или 7,2 млн граждан, «против» проголосовали 10% избирателей, или 800 тыс. отдавших свой голос на референдуме.